两会•大家谈

社会保障的“五险一金”中有一个专门的险种——生育保险，在生育率走低、生育政策转型注的大背景之下，很多人却忽视了“生育保险”本应该发挥的作用。

在2022年全国两会上，全国政协委员贺丹建议，适应新的人口形势，未来我国应该完善生育保障体系。这一体系应该建立在三个主要支柱上：一是完善我国已有的生育保险制度；二是建设发展托育服务体系；三是改进我国的生殖健康服务体系。

此外，全国政协委员、湖北省首义律师事务所主任谢文敏也建议，拓宽生育保险的筹资渠道，提高参保覆盖面，拓宽生育津贴的渠道。

七成新生儿家庭没有生育保险

全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹最近在接受媒体采访时披露了一个数据——2019年全国出生的人口有1400多万，但真正享受生育津贴人只有400多万。这就意味着，我国每年大约只有不到三成的“宝妈”享受到了由生育保险支付的“生育津贴”，七成左右的新生儿家庭没有享受到生育保险的保障。

如果从女性的视角看，数以百万的妇女在产后休产假期间，要么是完全没有工资，要么就是产假工资完全由用人单位来承担。更普遍的情况是前者。“许多没有生育保险的女性，如果怀孕了只能离职。”贺丹说。

以大量灵活就业的农村女性为例，因为没有参加生育保险，一旦生孩子，她们在产假期间将得不到由生育保险基金支付的产假工资，企业也往往不会主动承担这笔成本。这导致这些妇女为了生育不得不辞职回家。

对于“带薪产假”，其实可以从两个层面来理解。首先，带薪产假保障了女性在生育后有足够的时间休息、哺乳和身体恢复；但在另一个更重要的层面上，带薪产假的存在其实是保障女性在生育后可以立刻回到原先的工作岗位上。而生育保险的一大功能正是为产假期间的女性提供生育津贴，也就是产假工资。

3月4日，在南方都市报举行的“两会大家谈”支持生育专场研讨会上，首都经济贸易大学教授、博士生导师茅倬彦对南都记者说，“生育保险的初衷其实不是为了提升生育率，而是为了保障女性的就业权益。”

她认为，由于人口形势变化，我国从过去对生育抑制转变为对生育支持，生育保险当前的制度设计已经不能适应时代发展的变化，需要抓紧时机对生育保险做全面的改革。

三孩生育政策发布实施，相应的生育支持措施亟待完善。 新华社发

用生育保险去消弭“生育惩罚”

近年来，中国的出生人口出现大幅下降。中国人口学会会长、中国人民大学人口与发展研究中心主任翟振武解释，这主要是因为近几年我国育龄妇女人数开始下降，年轻人婚育年龄不断推迟以及经济社会发展带来的生育意愿下降等多种因素共同导致。

在导致生育意愿下降的诸多因素中，一个关键因素是生育养育教育成本的逐渐攀高。根据《中国生育成本报告2022》估算，全国家庭0-17岁孩子的养育成本平均为48.5万元；0岁至大学本科毕业的养育成本平均为62.7万元。北京上海等大城市养育一个孩子到17岁的成本在100万元左右。

但是，“不要忽视女性生育的机会成本，这是所有成本项目里最大的一项，也是各个国家鼓励生育政策的最主要落脚点。”北京大学国家发展研究院教授赵耀辉指出。

而在中国的现实情况里，家庭生育的机会成本、时间成本大多数由女性来承担。

《中国生育成本报告2022》也提到，女性很难在抚养孩子的同时兼顾繁重的职场工作。由于目前中国的社会环境对女性的生育不够友好，女性生育孩子要付出的时间成本和机会成本过高，有些女性不得不放弃生育孩子，以换取在事业上取得成功的机会。这也是中国低生育率的原因之一。

社会学研究中有两个概念：母职惩罚与雇主惩罚。女性生育承担母亲的职责，可能面临“母职惩罚”，也就是在职业发展利益上遭受损害，比如职务晋升受阻、工资待遇上涨停滞，一些女性甚至很难返回劳动力市场。

而“雇主惩罚”说的是，如果一个单位雇佣的女职工越多，那么雇主可能就要承担更多的女性职工生育的成本，因此，如果没有相关保障，企业为了减少这部分成本，就会产生对女性就业的歧视。

赵耀辉认为，生育惩罚的一个重要因素是产假。在丹麦这样的福利国家，产假很长，虽然能够保护女性的就业岗位，但时间太长反而有害，因为这会导致女性长时间处于职场之外，增加返场的难度。同时各种生育相关福利，对于教育程度高的女性来说，其实也有负面作用。也有研究指出，产假延长等待遇对提高生育率的效果比较小，因为女性更在意事业前景。

实际上，“生育保险制度”就是应对生育惩罚的一个重要工具。在我国，生育保险主要有两大功能。一是用于生育医疗相关费用的报销；二是支付产假期间的工资待遇，也就是生育津贴。

在福建省妇幼保健院产科病房，护士在为新生儿抚触。新华社发

生育保险的前世今生

1994年，在鞍⼭、南通、株洲等地试点的基础上，原劳动部发布《企业职⼯⽣育保险试⾏办法》，⽣育保险社会统筹开始在全国推⾏。这是目前我国实行的生育保险模式的源头。

在1949年共和国成立之初，当时的生育保险是国家统筹模式，由企业缴费支付，中华全国总工会管理，保险的覆盖面不仅包括机关事业和城镇企业的女职工，还包括女性临时工、季节工和试用工。

全国妇联妇女研究所政策法规研究室原主任蒋永萍认为，生育保险制度的建立对于形成1958年前后中国妇女就业的第一个高峰具有重要的不可或缺的影响。

但到了60年代初，随着计划经济体制确立，生育保险制度模式也发生变化，由国家统筹变为企业保障。保障对象从之前的多种用工形式变为只覆盖机关企事业单位的正式女职工。

蒋永萍在撰文中指出，由于计划经济时期的公有制企业实际上不是独立的经济实体，而是国家经济的一个组成部分，因此企业在当时其实并不是真正意义上的责任主体，这种模式实际上“国家—单位”生育保险模式。因此，在这一模式下，生育保险的覆盖范围和产假工资替代水平实际上很高。

但是，到了80年代末期市场经济逐步转型，企业渐渐成为自主经营、自负盈亏的主体，企业承担的生育保险模式出现弊端，社会上出现了生育歧视——妇女公平就业权利受损的现象，因而在1994年，生育保险转轨，实现社会统筹。

全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹对南都记者说，生育保险其实有两个功能：一方面为女性在生育期间的工资待遇提供了保障，另一方面生育保险也平衡了不同企业之间生育成本分担，因为男女职工都要交生育保险。

在河北石家庄新乐市医院新生儿科，护士在给新生儿抚触。新华社发

生育保险已经不适应当下的生育政策

在首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦看来，无论是社会大众还是学者专家都缺乏对生育保险的关注。“这是因为我们此前长期处于一个家庭普遍只生育一个孩子的社会现实。”茅倬彦说，这种情况意味着，各种因为生育给女性、给家庭带来的挑战，咬咬牙就过去了，但是随着生育政策的不断调整，社会已经从过去抑制生育转变为支持生育，生育惩罚的问题引发了更多的顾虑，生育保险制度的重要性也将越来越突出。

根据国家医疗保障局发布的 《2020年全国医疗保障事业发展统计公报》，2020年，全国参加生育保险23567万人，比上年增长10.0%。享受各项生育保险待遇1167万人次，比上年增加30.4万人次，比上年增长2.7%。生育保险人均生育待遇支出为21973元，比上年增长8.2%。

全国妇联妇女研究所政策法规研究室原主任蒋永萍说，总体而言，生育保险目前覆盖人群依然十分有限，这项制度面向的人群主要是职工。这主要是因为生育保险目前采取的筹资模式是企业缴费，因此往往是有正规单位的职工才参保。

根据全国政协委员谢文敏掌握的数据，以2019年为例，这一年领取生育保险待遇的生育人数只有430.3万人。而这一年，全国出生人口为1465万人。超过70%的生育女性未得到生育保险保障。

2019年，国务院出台文件，决定将生育保险和职工基本医疗保险合并实施。这一做法在一定程度上已经提高了生育保险的覆盖面。蒋永萍说，2019年生育保险的参保人数较2010年增加了大约9000万人。

2019年，生育保险参保人数占职工医保参保人数的比例为65%，这个数字比2010年时提高了15%。在两险合并实施之后的第二年（2020年），这一比例进一步升至68.4%。

3月4日，在南都“两会大家谈”在线研讨会上，蒋永萍表示，生育保险未来要解决“扩面”的问题，除了职工之外，还要包括灵活就业以及在小规模单位就业的人群。

“生育保险最直接的目的并不是为了提升生育率，而是为了保障女性就业的权利”。首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦表示，这也是为什么生育保险覆盖的基本上是有正规就业的人。但是，经过将近30年的快速发展，中国社会已经发生巨大变化。“生育保险制度与就业市场的适应性已经不足了”。

据国家统计局2022年发布的数据，目前我国灵活就业人员已经达到了2亿人左右。“新型就业肯定是年轻人居多，而且也有一定数量的女性”，茅倬彦说，这也显得生育保险政策设计滞后了。

中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健在接受南都记者采访时也说，目前实施的产假和育儿假等制度主要针对的是单位职工，通过生育保险的方式提供福利，未能覆盖非正规就业人员或灵活就业人员。

“一些计件工或小时工一旦因生育停止工作，经济收入减少或中断，可能会因经济压力而减少甚至放弃生育。”宋健说，对这些人群提供经济支持可能是一种较好的手段，也可以通过完善生育保险制度予以保障。

她建议未来应该在充分了解这类人群需求后进行有针对性的育儿福利制度设计。

如何避免生育假成“纸面福利？

我国的生育保险主要有两项待遇：一是生育医疗保健，即承担与生育有关的医疗费用，包括住院分娩、计划生育和产前检查等；二是生育津贴，也称为“生育收入补偿”，即在法定的生育休假期间对母亲及父亲的工资收入损失给予经济补偿。

经过2016年全面两孩政策、2021年三孩生育政策，我国的生育政策已经做了两轮重大调整，各地也配合增加了产假、男性配偶陪产假、女性哺乳假、父母育儿假等生育假相关福利。

但在实际情况中，很多地方只将98天的基础产假纳入生育保险生育津贴的支付范围，而其他生育假的成本主要由用人单位承担。这在一定程度上又让女性面临母职惩罚。

首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦表示，从国际经验看，生育相关假期国际上有两个主要的趋势。一是把保障女性产后身体恢复的产假限定在98天，这也是国际劳工组织设定的标准（我国的基础产假遵照这一标准）；二是将其他的假期统一归入育儿假，鼓励父亲母亲共同分享育儿假。在瑞典，政府还设定育儿假中的一定时长必须要由父亲休，否则就作废，以倡导男性的养育责任。

但目前，我国的生育假时长各地不一，生育津贴来源也未明确，导致落地困难。在2022年1月举行的北京市地方两会上，北京市总工会提交的界别提案就呼吁，将职工休“陪产假”期间的工资待遇“由用人单位支付”改为“由生育保险基金支付”，减少用人单位经济负担。

北京市总工会于2020年开展的相关调研显示，41.78%的人没有休过“陪产假”，39%的受访职工不知道单位是否提供“陪产假”，有的单位不提供“陪产假”。虽然有些职工知道单位有“陪产假”，但担心影响工作主动选择不休，其比例达到64.53%。

按照北京现行政策规定，用人单位需要负责“陪产假”期间的工资，这也是用人单位不愿实行“陪产假”的原因之一。

值得一提的是，在生育保险支持男性陪产假方面，广东可谓开先河。2008年颁发的《⼴东省职⼯⽣育保险规定》第⼗五条规定：⽣育津贴，包括已参保的男职⼯按规定享受的看护假假期津贴。

三孩生育政策实施后，各地均增设了父母育儿假。上海社科院城市与人口发展研究所副研究员庄渝霞建议，地方政府应该着重优先保障“父亲育儿假”的落地，这是推进养育责任性别平等的重要一步。在政策设计上，应该强制父亲休育儿假，生育保险支付的生育津贴也应该支持父亲育儿假，若这笔成本由用人单位承担恐怕难以落地。

但生育保险基金也面临赤字压力。

全国政协委员贺丹曾在2020年提交提案，呼吁建立生育保障待遇的正常调整机制。当年，国家医保局对此建议的答复表示，2016年伴随全面两孩政策，各省（区、市）通过地方性法规等形式明确了30至90天不等的生育奖励假，部分省份在地方性法规中将生育奖励假期间生育津贴纳入了生育保险支付范围。全面两孩政策实施后，生育保险2016年基金赤字9亿元，2017年基金赤字101亿元，连续两年收不抵支。

据人民政协报2021年底的报道，国家医疗保障局待遇保障司副司长刘娟在全国政协的一场提案办理协商会上披露，目前生育津贴已经占到生育保障支出的78%。

政府应加大对生育保险的投入

另一方面，即使是获得了生育保险支付的生育津贴的女职工也认为，生育津贴往往是杯水车薪。有女职工反映，生育津贴只是按照工资来发，但很多人的薪酬结构中，奖金和绩效占大头。

一方面要提升待遇，满足更多生育假的生育津贴，并且提高保障水平；另一方面，生育保险未来的改革也将不得不面对筹资的困境。

“应不断推动灵活就业人员参加职工基本医疗保险。同时，探索推动生育保险和城乡居民基本医疗保险的合并实施，以进一步扩大生育保险覆盖范围，分担生育假成本。”中国劳动关系学院副教授岳玲在一篇文章中这样建议，同时要探索推动生育保险和城乡居民基本医疗保险的合并实施，以进一步扩大生育保险覆盖范围，分担生育假成本。

目前，生育保险主要由用人单位缴纳。除了这部分成本，用人单位还要承担工产假期间的工资和岗位临替人员的费用，女职工数量越多或比例越高的单位承受的生育负担越重。“合理的成本分担机制应该精心设计，在国家层面可考虑通过财政补贴、税收减免或返还的方式减轻企业负担。” 中国人民大学教授宋健说。

2022年1月，在一篇名为《我国生育保险制度立法状况、问题与建议》的文章中，全国妇联妇女研究所政策法规研究室主任张永英表示，国外生育保险制度立法的趋势是越来越强调政府在生育成本分担中承担更大责任。

“在生育保障立法上，由政府制定政策措施及实施规则，并由政府进行监督、管理等。在资金来源上，各国生育保障的资金来源渠道多元，其中政府给予的财政补贴是重要来源之一。”张永英也建议，改变目前仅由用人单位缴费的做法，探索建立政府、用人单位、个人三方共同负担缴费责任的筹资模式，通过科学测算合理确定缴费比例。

“生育保险的改革应该加快步伐。”首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦说，生育保险一方面是保护女性就业权益，同时也是对我国珍贵人力资源的保护，从宏观上看，也有助于消除女性顾虑提振生育意愿。随着受教育水平提升，女性职育平衡将成为越来越值得关注的问题。

采写：南都记者 吴斌 发自北京

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